Regolazione e mercato delle comunicazioni elettroniche. La storia, la governance delle regole e il nuovo Codice europeo

Il libro

Abbiamo intervistato il Prof. Fabrizio Dalle Nogare (professore all’Università di Bologna) autore del libro “Regolazione e mercato delle comunicazioni elettroniche. La storia, la governance delle regole e il nuovo Codice europeo”.

può riassumerci i principali temi affrontati nel suo libro di recente pubblicazione?

Il mio libro “Regolazione e mercato delle comunicazioni elettroniche” affronta, in linea generale, il tema della trasformazione digitale del Paese, con uno sguardo privilegiato agli aspetti normativi e regolatori dello sviluppo delle nuove tecnologie digitali dell’informazione e, in particolare, al nuovo “governo delle regole” che dovrà garantire la protezione della vita privata e dei dati personali in Internet, migliorare le condizioni di creazione e distribuzione di contenuti nell’era digitale, promuovere le piattaforme online in quanto attori responsabili all’interno di un ecosistema equo e sostenibile, contrastare i contenuti illegali sul web o affrontare il percorso che condurrà sempre più alla digitalizzazione dei settori dell’industria e dei servizi.

Riguardo al nuovo “governo delle regole” il suo libro analizza ampiamente la nuova direttiva sul codice europeo delle comunicazioni elettroniche, quali principali innovazioni vengono introdotte rispetto al precedente quadro normativo europeo risalente al 2002 ?

Il codice europeo delle comunicazioni elettroniche fa parte del più ampio “pacchetto sulla connettività”, proposto dalla Commissione europea sin dal settembre 2016, con l’obiettivo di garantire, entro il 2025, connettività gigabit per i principali motori economici, rappresentati dalle medie e grandi imprese e dalla pubblica amministrazione nella fornitura di servizi pubblici, connettività potenziabile di almeno 100 Mb al secondo per tutte le famiglie europee e la copertura 5G per tutte le aree urbane e tutti i principali assi di trasporto terrestre. Riguardo al nuovo “governo delle regole”, la Commissione ha ritenuto di dover aggiornare le precedenti direttive del 2002, modificate nel 2009, per la creazione di un mercato unico digitale, attraverso l’introduzione di nuove misure per incentivare gli investimenti nelle reti a banda ultralarga, per assicurare una più efficace protezione dei diritti dei consumatori, per garantire una effettiva parità di condizioni di accesso alle reti da parte degli operatori, superando quelle frammentazioni normative che, fino ad oggi, non hanno garantito un’applicazione uniforme delle regole tra gli Stati membri.

L’indipendenza dell’Autorità nazionale di regolamentazione è stata rafforzata dal nuovo quadro normativo europeo?

La separazione dei ruoli tra le funzioni svolte dall’Autorità di regolamentazione e quelle governative e parlamentari rappresenta uno dei principi cardine dell’ordinamento europeo, che garantisce all’Autorità l’indipendenza necessaria per assicurare la neutralità delle decisioni assunte ed evitare qualsiasi intervento esterno o pressione politica che potrebbe comprometterne l’imparzialità di giudizio. Questo principio è stato ulteriormente rafforzato dalla nuova direttiva attraverso la previsione di specifiche misure per garantire alle Autorità le risorse necessarie per l’assolvimento dei compiti loro assegnati, nonché disposizioni sui criteri di nomina e revoca dei membri, per fugare ogni dubbio circa il rischio di “cattura del Regolatore” da parte di soggetti controllati.

Vista la prossima scadenza degli attuali commissari di Agcom, la nuova direttiva stabilisce specifici criteri per la loro nomina?

La nuova direttiva prevede che i membri dell’Autorità di regolamentazione vengano scelti tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale, sulla base del merito, delle competenze, delle conoscenze e dell’esperienza e a seguito di una procedura di selezione aperta e trasparente, principio peraltro già previsto nell’ordinamento nazionale.

La nuova direttiva europea riduce o addirittura elimina le regole settoriali ex ante applicabili all’operatore storico? Siamo in presenza di una “sunset clause” e cioè di una revoca della regolamentazione ex ante o, meglio, di una transizione verso un mercato deregolamentato?

Nonostante la forte dinamica competitiva registrata negli ultimi anni, dal 1998 anno della completa liberalizzazione del settore, la nuova direttiva conferma sostanzialmente il precedente impianto normativo prevedendo, in mancanza di una concorrenza effettiva, l’imposizione, ad un’impresa designata come detentrice di un significativo potere di mercato, di obblighi regolamentari, ossia di misure correttive mirate a superare i problemi competitivi riscontrati. Siamo, quindi, in presenza di un assetto di mercato ancora in gran parte regolamentato, ben distante da una “sunset clause”. L’intervento ex ante dell’Autorità di regolamentazione si giustificherà, soprattutto nei mercati all’ingrosso, fino a quando l’Autorità riscontrerà forti ostacoli all’accesso ai mercati, l’esistenza di una struttura del mercato non tendente ad una concorrenza effettiva e l’insufficienza del solo diritto della concorrenza per evitare fallimenti di mercato.

In considerazione dell’attuale incertezza circa la domanda di servizi a banda ultralarga e degli ingenti investimenti richiesti per la realizzazione delle relative infrastrutture in fibra, la nuova direttiva prevede strumenti per ridurre i costi e il rischio degli investimenti, così da renderli maggiormente sostenibili?

La nuova direttiva promuove ampiamente il ricorso agli accordi di coinvestimento tra gli operatori per la contitolarità di strutture di rete ad altissima capacità costituite da elementi in fibra ottica o la condivisione del rischio a lungo termine tramite il cofinanziamento, così da usufruire delle economie di scala e di scopo, condividendo costi e rischi e favorendo, in tal modo, una competizione sostenibile anche in aree in cui la concorrenza basata sulle infrastrutture potrebbe non essere efficiente. E proprio al fine di incentivare il coinvestimento, l’Autorità potrebbe prevedere vantaggi regolamentari ossia rimuovere obblighi di regolamentazione ex ante, qualora verifichi che l’offerta di coinvestimento per la realizzazione di reti ad altissima capacità, da formalizzarsi attraverso la sottoscrizione di impegni secondo la specifica procedura introdotta dalla nuova direttiva, risulti equa, ragionevole e non discriminatoria.

Quali sono i vantaggi regolamentari, previsti dalla nuova direttiva, a favore degli operatori che forniscono esclusivamente servizi all’ingrosso, i c.d. operatori “wholesale only” ? Si è in presenza di una effettiva “vacanza regolatoria”?

Va premesso che i rischi concorrenziali derivanti dai comportamenti degli operatori “wholesale only” sul mercato all’ingrosso risultano certamente più contenuti rispetto ai comportamenti degli operatori verticalmente integrati sui mercati all’ingrosso e al dettaglio. La nuova direttiva, quindi, per gli operatori che non sono presenti nei mercati al dettaglio (né tanto meno sono controllati da operatori attivi nel mercato al dettaglio) prevede obblighi regolamentari meno invasivi rispetto agli operatori verticalmente integrati. Ciò non esclude, tuttavia, la possibilità che l’Autorità possa imporre ad operatori “wholesale only” obblighi, ad esempio, di fissazione di prezzi all’ingrosso equi e ragionevoli, se giustificato in base ad un’analisi di mercato che evidenzi problemi concorrenziali sui mercati a valle.

A proposito di coinvestimento e degli operatori “wholesale only” come si colloca la recente disposizione legislativa nazionale sulla creazione della c.d. “rete unica”, nell’ambito del nuovo quadro regolamentare europeo?

La misura legislativa, recentemente approvata dal Parlamento, per potenziare gli investimenti attraverso l’aggregazione volontaria di beni relativi alle reti di accesso appartenenti a diversi operatori (in primis TIM e Open Fiber) in un soggetto giuridico non verticalmente integrato, risulta coerente con lo spirito della nuova direttiva e, in particolare, con la disciplina dell’offerta di coinvestimento e con quella dell’operatore “wholesale only”, anzi ne anticipa in alcuni passaggi la sua applicazione. L’esistenza di due o più operatori infrastrutturati sulla rete di accesso comporterebbe, infatti, la dispersione di risorse che potrebbero essere meglio utilizzate attraverso questa forma di coinvestimento che, come indicato anche nella nuova direttiva, consentirebbe risparmi consistenti nella definizione delle strategie di investimento di lungo periodo nelle infrastrutture ad altissima capacità. La misura legislativa riconosce i vantaggi derivanti da imprese attive esclusivamente sul mercato all’ingrosso, promuovendo l’applicazione di modelli incentivanti la remunerazione del capitale investito, quale il modello c.d. “Regulatory Asset Base – RAB”, certamente una best practice adottata in settori di pubblica utilità a rete, le cui aziende fornitrici (es. Terna, Snam) operano in regime di monopolio, generalmente a controllo pubblico.

La nuova direttiva assicura un livello più elevato di protezione dei diritti fondamentali dei consumatori?

Ricordo che il nostro Paese si pone già all’avanguardia riguardo agli strumenti che consentono ai consumatori, ma anche agli operatori, di far valere i propri diritti nel settore dei servizi di comunicazioni elettroniche: infatti, l’Autorità nazionale di regolamentazione ha messo a punto, da diversi anni, procedure rapide, efficienti ed economicamente vantaggiose per la risoluzione extragiudiziale delle controversie per l’esecuzione dei contratti. Il successo del modello disegnato dall’Autorità deriva, in gran parte, dalla scelta fatta dal legislatore che ha attribuito all’Autorità poteri di regolamentazione e vigilanza complementari alla funzione conciliativa affidata all’Autorità stessa. Riguardo la tutela dei diritti fondamentali dei consumatori, la nuova direttiva introduce obblighi più stringenti per i fornitori di accesso a servizi e applicazioni, confermando sostanzialmente gli obblighi di fornitura del servizio universale. Quest’ultimo comprende un adeguato servizio di accesso a internet a banda larga che dovrà essere definito da ciascun Stato membro, al fine di garantire la larghezza di banda necessaria (se del caso anche quella a banda ultralarga) per assicurare ai consumatori un’effettiva partecipazione sociale ed economica.

Infine, quando dovrebbe essere recepita la nuova direttiva nell’ordinamento nazionale?

La convergenza dei settori delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell’informazione ha comportato che tutte le reti e i servizi di comunicazione elettronica sono ora disciplinati da un unico codice europeo delle comunicazioni elettroniche, istituito mediante un’unica direttiva entrata in vigore il 20 dicembre 2018. Ogni Stato membro, entro il 21 dicembre 2020, dovrà adottare e pubblicare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva. L’auspicio è che l’Italia anticipi questa scadenza, accelerando l’approvazione della legge di delegazione europea e dei decreti legislativi di attuazione della direttiva.